INTRODUCCIÓN
El día 15/4/2014 se conoció el fallo de la CSJN dictado en el expediente “Camaronera Patagónica SA c/ME y otros s/amparo”, a través del cual dictó la inconstitucionalidad de la resolución 11/2002 del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura que imponía derechos de exportación sobre una gran cantidad de productos (pesca, agroindustria, entre otros) y ordenó el reintegro de los montos pagados por ese concepto a la empresa exportadora que inició la demanda.
Tal como afirmamos en agosto de 2012, y en la publicación titulada “Derechos de exportación agroindustriales: el debate por la delegación de facultades”, cuando por resolución del Poder Ejecutivo Nacional se incrementaron los derechos de exportación al biodiesel, en el fallo “Camaronera Patagónica SA”, la Corte Suprema ha considerado inconstitucional y nula de nulidad absoluta toda modificación hecha sobre derechos de exportación por parte del Poder Ejecutivo Nacional previa al período en el que tuvo facultades delegadas por parte del Congreso (del 24/8/2002 al 24/8/2010).
PUNTOS SALIENTES DEL FALLO
A continuación, presentaremos de manera resumida los puntos más salientes del fallo y copiaremos los párrafos que fundamentan y amplían dichas conclusiones.
1) Todo lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional en materia de derechos de exportación entre marzo y agosto de 2002 es inconstitucional.
“En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de unos baremos máximos y mínimos para su fijación. Al guardar silencio, el citado cuerpo legal respecto de la alícuota máxima que puede establecerse en materia de derechos de exportación coloca a la resolución impugnada a extramuros de las normas y principios constitucionales antes reseñados. En el contexto detallado, resulta admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa… Por ello, cabe aclarar que la invalidez de la mencionada resolución 11/2002 se circunscribe al período comprendido entre el 5/3/2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24/8/2002, momento a partir del cual rige la ley 25645, disposición que le otorga a su contenido rango legal”.
2) La Corte reitera en este fallo el principio de reserva legal en materia tributaria, es decir, reafirma que la potestad de fijar tributos, aranceles y derechos aduaneros es materia exclusiva del Poder Legislativo. Reafirma también el carácter tributario de los derechos de exportación.
“Que a efectos de una adecuada solución de la controversia resultaimprescindible remarcar la indudable naturaleza tributaria de este derecho de exportación. En efecto, se trata de un tributo cuya definición puede comprenderse en el artículo 724 del Código Aduanero, en tanto grava el hecho de la exportación misma de la mercadería para consumo, involucrando una carga pecuniaria coactiva para el sujeto pasivo que realice la acción gravada prevista por la norma, con destino a las arcas públicas. Por lo demás, corresponde recordar que la naturaleza tributaria de los derechos de exportación fue reconocida hace mucho tiempo y quedó expuesta con total nitidez durante los debates de la Convención Nacional Constituyente Ad Hoc de 1860… corresponde reiterar que el ‘derecho’ establecido por la resolución mencionada es por su naturaleza un tributo -específicamente, un impuesto-, más allá de los fines que con él se hayan querido lograr”.
3) Asimismo, mantiene su doctrina respecto a que dicho principio de reserva es esencial al régimen republicano y democrático de nuestro país. Esta jurisprudencia sentada por la CSJN en el fallo “Camaronera Patagónica SA c/el Ministerio de Economía y otros s/amparo”, del 15/4/2014, retoma la línea histórica de la CSJN.
“Nuestra ley fundamental prescribe, de manera reiterada y como regla primordial, tanto en el artículo 4 como en los artículos 17 y 52, que solo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de ellos. Asimismo, este Tribunal ha expresado categóricamente que ‘los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas’ (Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros) y, en forma concordante, ha afirmado en reiteradas oportunidades que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (arg. Fallos: 316:2329; 318: 1154; 319:3400; 321:366 y 263; 323:240, entre muchos otros) … Esta consolidada doctrina fue sostenida, sin grietas, aun en casos donde se cuestionó el establecimiento de un tributo, o su modificación o ampliación, mediante un decreto de necesidad y urgencia al afirmarse que la materia tributaria supone una limitación constitucional infranqueable para el Poder Ejecutivo, un valladar que no cede ni aun mediante decretos de la naturaleza sefialada (Fallos: 318:1154; 319:3400 y 323:3770, entre otros). Tesitura que el constituyente de 1994 mantuvo sin hesitaciones, al redactar el actual inciso 3) del artículo 99 de nuestra ley fundamental …En la fecha más reciente, esta Corte ha señalado que ‘el principio de legalidad o de reserva de la ley no es solo una expresión jurídico formal de la tributación, sino que constituye una garantía substancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones’ (Fallos: 329:1554)”.
4) Entendemos que los exportadores de cualquier producto contemplado en la resolución 11/2002 y modificatorias (ver posiciones arancelarias incluidas en la Nomenclatura Común del MERCOSUR, incluidas en el anexo de dicha resolución) que han pagado derechos de exportación por sus envíos al exterior durante el período comprendido entre el 5/3/2002 y el 24/8/2002 pueden teóricamente exigir en sede judicial vía acción de repetición el reintegro de los montos pagados en concepto de derechos de exportación. Esto incluye entre otros a los exportadores de productos agroindustriales. El problema reside en que la acción de repetición tiene un plazo de prescripción de 5 años que claramente se encuentra vencido en la actualidad. Por lo tanto, si bien podrían hacerse los reclamos judiciales, es poco probable esperar un resultado positivo de los mismos.
“Que todas las razones expuestas conducen indefectiblemente a declarar la invalidez de la resolución 11/2002 del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura …En virtud de lo expuesto en los considerandos que anteceden, la invalidez de la resolución 11/2002 -durante el período señalado- determina que dicha norma resulta inaplicable a la actora respecto de los alcances de la mencionada resolución 150/2002, sin perjuicio, claro está, del cumplimiento total de las obligaciones fiscales derivadas de los restantes tributos nacionales”.
5) Aplicando esta jurisprudencia a la situación actual, y tal como adelantamos desde 2010 en el trabajo de asesores en la Cámara de Diputados y publicamos en la prensa en 2012, entendemos que todos los cambios hechos sobre derechos de exportación realizados con posterioridad al 24/8/2010 pueden también ser tachados de inconstitucionales. En particular, pueden ser tachados de inconstitucionalidad los aumentos de derechos de exportación de biodiesel [D. PEN 1339/2012 de agosto y modif.], y de alimentos balanceados [D. PEN 2014/2013]. Si bien es cierto que hay jurisprudencia de la CSJN autorizando el cambio de alícuotas de impuestos por parte del Poder Ejecutivo Nacional en el marco de facultades delegadas, los cambios de alícuotas realizados por el Poder Ejecutivo Nacional luego del 24/8/2010 han sido hechos con la vigencia de dicha delegación caída, por lo que sostenemos su inconstitucionalidad y creemos que la jurisprudencia sentada por la Corte en el fallo de referencia le es también aplicable.
6) En función de lo expresado anteriormente, consideramos que las empresas exportadoras de biodiesel y alimentos balanceados que han pagado dichos derechos de exportación con posterioridad al dictado de las resoluciones de referencia pueden iniciar judicialmente acciones de repetición contra el Estado, como mínimo por el dinero pagado por el diferencial/aumento de impuestos cobrados en función de dichas resoluciones.
7) Las acciones judiciales de repetición -tanto las que mencionamos en los puntos 2) y 4), así como las acciones judiciales meramente declarativas y las medidas cautelares mencionadas en el punto 5)- deben ser presentadas en forma individual por parte de los exportadores que hayan efectivizado los pagos de derechos de exportación al Estado. Las entidades gremiales, cámaras exportadoras y demás grupos empresarios o de productores no podrían como tales ser parte del litigio, pero sí pueden brindar asesoramiento jurídico y profesional a sus miembros afectados para que ellos inicien las acciones judiciales.
8) Según el fallo en estudio, lo actuado en materia de derechos de exportación por el Poder Ejecutivo Nacional entre el 24/8/2002 y el 24/8/2010 es constitucional, y las acciones judiciales de repetición sobre los montos ingresados al Fisco por esos conceptos en ese período parecerían tener posibilidades elevadas de obtener sentencias favorables.
“En materia de delegación legislativa, los constituyentes de 1994, además de incorporar a nuestra Carta Magna el texto del actual artículo 76, agregaron la cláusula transitoria octava según la cual:‘La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley’ … En el marco de dicha disposición constitucional, el Congreso Nacional dictó las leyes 25148, 25645, 25918, 26135 y 26519, normas que tienen incidencia en la solución de esta controversia. Cabe destacar que -con excepción de la ley 26519- las restantes leyes contienen una estructura similar ya que, por una parte, ratifican la totalidad de la delegación legislativa, por los plazos y en las condiciones que allí se establecen (art. 1) y, en lo que al caso interesa, aprueban la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994 (art. 3) … En ese sentido, las leyes 25918 y 26135 fueron explícitas al aprobar la totalidad de la legislación delegada dictada entre determinados períodos, desde el 24/8/2002 hasta el 24/8/2004, y desde esa fecha hasta el 24/8/2006, respectivamente. La mencionada aprobación abarcó las normas dictadas entre las fechas en que concluía la ratificación de la delegación legislativa y la entrada en vigencia de cada una de esas dos leyes”.
9) Es materia de debate la posibilidad de pedir en sede judicial repetición por la totalidad de las retenciones pagadas entre el 24/8/2010 y el presente, cuyas alícuotas no han sido modificadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Es más difuso dicho argumento en comparación con la solidez jurídica de lo expresado en los puntos 1), 2) y 4). El reciente fallo de la Corte en principio no dejaría margen para ese tipo de acciones, aunque consideramos que se requiere profundizar el análisis.
10) La Corte confirma en sede judicial que lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional en materia de derechos de exportación con posterioridad al 24/8/2006 no fue avalado nunca por ley del Congreso, dado que en la última ratificación lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional en uso de las facultades delegadas fue realizada por el Congreso en 2006 con la ley 26135. Aun así, la Corte no llega a tildar de inconstitucionales dichas medidas (tampoco podría hacerlo porque esas resoluciones no son objeto de impugnación en el caso tratado en el fallo), pero si aclara expresamente que no fueron ratificadas por ley. Puede en ese sentido abrirse una puerta a reclamos judiciales por los montos extras recaudados por el Fisco en virtud de aumentos de derechos de exportación realizados durante ese período (por ejemplo, la suba de retenciones de noviembre de 2007 que llevó la alícuota del poroto de soja de 27 a 35%, entre otros aumentos contenidos en las R.368 y 369/2007 del entonces Ministerio de Economía y Producción). Ahora bien, como dijimos en 2), debemos advertir a los exportadores que inicien en la actualidad judicialmente una acción de repetición;es altamente probable que el Fisco oponga la excepción de prescripción (5 años) en los casos previos a abril de 2009. En cambio, parecen tener más posibilidades de éxito las acciones que en la actualidad se inicien por pagos posteriores a dicha fecha, pero reiteramos que para ese plazo la Corte ha considerado que la actuación del Poder Ejecutivo Nacional en materia de derechos de exportación estaba avalada por la ley delegatoria y era constitucional. En todo caso, estos actores deberían encarar las demandas por el costado de la falta de ratificación legislativa de dichas resoluciones, pero no se desprende directamente del fallo en estudio una eventual respuesta favorable a dichos reclamos. Sería interesante el inicio de acciones judiciales de repetición por parte de actores privados exportadores afectados por los aumentos generados por las resoluciones de referencia durante el plazo abril 2009 a la actualidad, para lograr nueva jurisprudencia aclaratoria.
“En el marco de dicha disposición constitucional, el Congreso Nacional dictó las leyes 25148, 25645, 25918, 26135 y 26519, normas que tienen incidencia en la solución de esta controversia. Cabe destacar que -con excepción de la L. 26519- las restantes leyes contienen una estructura similar ya que, por una parte, ratifican la totalidad de la delegaciónlegislativa, por los plazos y en las condiciones que allí se establecen (art. 1) y, en lo que al caso interesa, aprueban la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994 (art. 3)”.
CONCLUSIONES
La CSJN ha puesto un claro límite a la potestad del Poder Ejecutivo Nacional de fijar derechos de exportación por resolución, careciendo de facultades delegadas por parte del Congreso al dictar la inconstitucionalidad de la resolución 11/2002. Aun así, muchos de los particulares perjudicados verán dificultades para hacer valer sus derechos por la prescripción de los plazos. Queda por ver qué sucederá con las causas referidas a derechos de exportación pagados por montos incrementados por resoluciones firmadas durante el período en el que el Poder Ejecutivo Nacional aún contaba con facultades delegadas, pero cuya actuación nunca fue convalidada por ley (2006-2010). También se esperan demandas judiciales de los sectores que han visto las alícuotas de los derechos de exportación de sus productos aumentadas por resolución del Poder Ejecutivo Nacional, una vez vencida la delegación el 24/8/2010.